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关于对我县村级组织运行情况的调研与思考
2013-10-25 09:58 钱德玉 黄学军 

编者按:党的群众路线教育实践活动调研工作开展以来,县人大常委会主任、党组书记钱德玉同志带领相关工委和办公室人员,深入到部分村组和联系点进行调研,形成了具有针对性和指导性的调研报告。现将全文予以转载,供有关方面参考。  

 

村级组织是党在农村各项方针政策的组织者、实践者和最终落实者,也是农村各项事业的直接领导者。近年来,县、镇两级对农村基层干部的监督管理工作较为重视,通过不断完善各项制度,积极探索创新管理办法,收到了较好成效。但随着农村改革的不断深入,市场经济的快速发展,村级组织在新形势下还存在着一些问题和不足,具体表现为村民反映基层干部问题的举报和上访持续不断,村级组织中党员干部特别是村支部书记、村主任贪污腐败现象时有发生,严重伤害了群众的感情,损害了党和政府的形象,影响了社会和谐稳定和经济持续健康发展。为此,加强新形势下村级组织的廉政建设,有效预防村级组织的腐败问题,事关农村改革发展稳定大局,对于保证党在农村的各项路线方针政策的贯彻落实,促进社会主义新农村建设,推进全面建成小康社会进程具有十分重要的意义。

一、本届村级组织运行情况
    2011年举行的第八次村委会换届选举,是《村委会组织法》重新修订和我县撤乡并镇后实施的首次换届。涉及全县18个镇183个村788个村民小组,总人口20.13万人,其中农村人口14.3万人,占总人口的71%。共选举出村委会成员643人,其中:村委会主任183人,副主任21人,委员439人;村党支部书记、村主任“一肩挑”的5人,占2.7%,村党支部委员、村委会委员交叉任职的71人,占16%;女性116人,占 17.9%;党员322人,占50%;文化程度在初中以上的366人,占57%50岁以下的572人,占89%,平均年龄43.3岁。现有村民监督委员会183个,成员549人(其中主任183人,委员366人),村民小组长788人,村民代表3453人(其中女性1046人,占30.3%,党员1721人,占48.6%)。运行中主要有以下几个特点:

   (一)民主决策有所规范。按照《村委会组织法》的规定,全县各村都建立了村级“两委会”联席会议制度、村民代表大会制度、村民会议制度,用制度来规范民主决策行为。在实施民主决策过程中,基本做到了“三个明确”,即明确决策范围,涉及村民切身利益的重要事项必须提交村民决议;明确决策机关,重大事项经村民会议或村民代表会议决定,一般事项由村支部、村委会联席会议决定;明确决策的权威性,凡是依法形成的决议、决定必须执行,在执行中出现问题或需修改的,要提请下一次村民会议或村民代表会议审议同意。在民主决策的方式上,推行“一事一议”和“四议两公开”,促使村干部虚心听取群众意见,吸纳合理化建议,从而使广大群众增强了参与谋划发展的自豪感,增加了参与推动发展的责任感,有效地凝聚了民智,形成了推动农村发展的合力。

(二)民主管理不断深化。近些年来,我县坚持开展“村务公开和民主管理示范单位”创建活动。特别是从2006开始在硖口驿镇大院子村开展了“健全自治制度、深化民主管理”的试点,从该村多年的民主管理实践中提炼总结了好的经验和做法,指导全县村级组织规范民主管理。2011年,县委办、政府办先后下发《关于开展村务公开和民主管理规范化建设的通知》、《关于印发村务公开和民主管理示范单位创建活动实施方案的通知》等文件,进一步规范村级民主管理的内容、方法和标准,全面开展村务公开和民主管理示范单位创建活动。 2012年,全县89个村被命名为“村务公开和民主管理示范村”,2个镇被汉中市命名为“村务公开和民主管理示范镇”。2013年,我县积极开展“争创村务公开民主管理示范县”活动,目前又有72个村和13个镇基本达到示范村镇条件,正在申请验收。村务公开和民主管理示范活动的开展,促进了村民民主权利的有效落实,广大群众对村级组织的总体满意度明显提高。

(三)民主监督逐渐加强1999年全面推广村务公开以来,我县就以“五个规范”为目标(规范公开程序;规范公开形式,设置统一标准的村务公开栏;规范公开时间;规范公开内容,印发了《略阳县村务公开目录》,明确了26项公开内容;规范操作办法),促进了村务公开健康有序开展。在推进村务公开工作中,村委会提出公开方案、村务公开监督小组审查决定后予以公开,公开后及时解答群众疑问。同时,实行村干部“承诺制”。村干部针对年度工作目标,年初公开承诺,年底公开考评,接受履职监督,进行民主评议。2002年以来,对全县183个村19个社区班子、1883名班子成员和其他干部进行了民主评议,班子和干部群众综合满意率分别达到89%87%。在2011年村委会换届选举中,依据《村民委员会组织法》的新规定,选举产生了村民监督委员会为村务监督的常设机构,并统一为各村制发了监督委员会工作职责、工作制度、工作流程等挂牌,并指导监督委员会开展工作。通过这些做法,加强了对村委会成员履职情况的有效监督,促进了村干部为民办事的自觉性和责任感。

二、村级组织建设及运行中存在的问题

农村基层民主政治建设是一项长期工程,任重而道远。当前,全县农村基层组织监督情况总体较好,涌现出了如峡口驿镇的大院子村、西淮坝镇的西淮坝村、白水江镇的大沙坝村、城关镇的同心村等一批先进党组织。在调研中,我们还发现了一些问题和不足,尤其在全县村级组织监督中还存在一些亟待解决的问题。

(一)法制宣传不够广泛深入,部分村民法制意识淡薄《村委会组织法》及其省实施办法在部分村干部和群众中知晓率不高,有的村甚至找不到这部法律读本;有的村干部不知道自己履职的法律本章是啥,工作方式因循守旧;一些村民包括个别村干部对《村委会组织法》的立法宗旨缺乏理解,断章取义,只注重自身权利,忽视应尽义务,行使自身的民主权利随意性较大。

    (二)自我监管意识不强,有违法犯罪现象发生。部分村干部廉洁意识不强,没有树立正确的事业观和政绩观,缺乏自我监督和自我管束意识。主要表现在:廉洁自律意识不强,滋生贪欲;利用职权,违法乱纪,以权谋私现象时有发生;作风不实,留于形式,敷衍应付,只求表面政绩。近两年我县牌坊坝村支书胡发捷等村班子贪污受贿挪用公款案,就是这方面典型例证。

   三)基层干部体制不完善,干部管理不到位。在自治机构建设方面,一是普遍没有依法保障妇女参与自治组织的政治权利。据我们调查,近80%的村委会成员中没有女性,超过50%的村,村委会成员加上村民代表,女性人数也远远达不到法定比例;二是没有严格遵守任职回避制度。村民监督委员会成员与村委会成员或小组长,有交叉任职和兼职的现象;三是村民代表名额在法律幅度内偏少,有少数村则低于法定最低限额。也有村干部辞职或不辞而别,导致长期职位空缺,或新换的人没有经过补选程序。在农村基层干部的选拔、任用和考核方面,仍存在着不科学的问题。首先,当前农村干部任职期限过短,在一定程度上助长了他们的短期行为,一些村干部工作没有长远规划和打算,工作难以深入。同时,缺乏系统规范农村干部管理制度。有的村干部抱着“一年看,两年干,三年等着换”的想法,工作责任心不强、主动性较差、不敢大胆履职。再者,有的村干部由宗族派系等不良因素推选,工作能力不强,庸庸无为,不知作为,不愿作为。当前普遍存在对村干部重选用、轻管理,重表扬、轻监督,重奖励、轻约束的问题,对一些村党组织书记管理失之于宽,从而导致经济薄弱村干部无人想管,先进典型村无人敢管,经济强村干部难管的现象。

   四)财务监督机制不健全,财务管理混乱。主要存在财务监控制度执行不到位,财务监管人员落实不到位,监督机制作用发挥不到位,业务监督和审计监督不到位。有的村民主理财小组不认真负责,对群众质疑的解释敷衍了事,对村干部理财用财的违规行为视而不见。特别个别村财务管理混乱,存在断头帐、包包帐、甚至没有帐的现象。

 (五)民主决策程序不到位,村级档案管理不规范。在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向。有的村以村民会议难召开为由,长期不开村民会议,如涉及决策重大村务,也就是一个人或三两个人说了算,村民对这种做法深为不满。在村务档案方面,一些村档案不齐全,且存放凌乱,重要事务没有记载,“三委会”没有专门分开的会议活动记录,记账员没有记账薄,村务公开无底册等现象大量存在。

(六)村务民主制度不健全,民主管理不到位。一些村在民主决策、民主管理、民主监督、村务监督上流于形式,致使部分村干部在重大决策上主观臆断或个人专断,群众反映比较强烈。在制度建设上还存在差距,有些制度只是对法律政策规定的重复,没有实际操作性;有些村的自治章程和村规民约中,管理群众的多,约束干部的少,条款雷同的多,有针对性的少;有的寥寥几句,形同虚设,有的内容甚至与法律相悖。

(七)村务公开不到位,全县进展不平衡。全县村务公开进展不平衡,距法律规定应公开的13类村务和公开的程序、时限和要求还有差距。有的村务管理混乱,财务村务长期不向村民公开;有的公开的内容不真实,搞半公开或假公开;有的存在公开不及时、不全面,有应付检查之嫌;有的村干部对村务公开心存疑虑,担心公开后会产生新的矛盾,因而持消极态度淡漠遗忘公开;也有个别村干部在农村低保等政府救助政策的落实上优亲厚友、暗箱操作、欺上瞒下,不敢公开。村务管理制度无法有效落实,使村民对村委会在一定程度上失去了信任感。

    八)村级监督组织不健全,群众监督作用发挥不到位。从当前情况看,一些监督委员会并没有切实承担起应负的职责,对村级财务管理,村级集体资产管理,集体资源开发,宅基地审批划拨,征地拆迁,款物分配,土地承包等方面的工作监督检查不到位,也没有向上级反映存在的突出问题,使一些问题长期没有得到有效解决,就必然引起群众不满,有的还导致群体性上访事件,严重影响了农村的经济发展和社会稳定。极少数村干部无视舆论监督,一旦事情暴露,就想方设法截堵消息源,掩盖事实真相;有些村干部不自觉接受群众监督,独断专行,甚至防民之口,导致群众监督的作用难以有效发挥。

三、问题产生的主要原因

    第一、廉政勤政意识淡薄。首先是思想觉悟不高,价值观落后。大部分村干部基本都来自于普通农民,接受文化程度较低,还存在一些封建腐朽落后的思想。同时攀比心态作“怪”。部分村干部互相攀比,视党纪党风于不顾,盲目追求物质利益。

    第二、主动接受监督意识较弱。一是对群众监督重视程度不够。一些党支部书记和村主任认为群众监督无关“痛痒”,自己身份特殊,素质比群众高,没有必要接受群众监督。二是主动接受监督意识不强。一些党员干部不能正确对待人民群众的监督,对广大群众的监督往往不愿意接受,认为群众的监督就是挑毛病、找茬子和捅娄子。三是有的搞“暗箱操作”,剥夺了群众的知情权,更谈不上保证群众有效行使参与权和监督权。

    第三、监督机制不健全,监督制约力不够。村务公开制度在一些村并未真正得到落实,有的只将材料上报镇,而未向群众公示。村里其他制度也存在不少漏洞,或是执行不到位,令行不一。同时,监督体系的不完善,给村干部太多自由,太少约束,导致其权力过大,加上对部分村干部渎职问题惩治不严,助长了不正之风。其次,有关法律法规对农村干部权力的监督规定不够完善,操作性不强,造成监督工作落实不到位。

    第四、民主管理制度不完善,群众监督难落实。由于原则性规定较多,细节性规定较少,造成群众监督难以发挥作用,主要表现在:一是村民理财小组、村务公开监督小组等群众监督组织是由村委会推选产生的,这些监督组织本身就不能与村委会之间形成一种平等的、相互制约的机制;二是村务公开一年两次,重大村务随时公开,但实践中,公开还是不公开、全面公开还是公开一部分、真公开还是假公开,都是由村主干说了算,群众看不明白,也就还不了村干部一个清白,甚至有个别村村务不公开,出现群众监督失效的现象。

    第五、民主管理宣传不够,思想误区制约群众监督。受传统思想、监督主体素质和民主监督外部环境等因素的制约及影响,群众监督尚存在三大误区:一是不敢监督。由于被监督对象是村级组织、群众基于惧怕心理,怕遭打击报复、“引火烧身”,影响自己的“处境”。二是不愿监督。认为对党员干部的监督达不到预期效果,因而抱着“事不关己,高高挂起”的态度,不愿参与监督。三是不懂监督。大部分群众对监督认识肤浅,对党的政策和国家法律法规,以及监督的方法途径和民主监督知识了解不够,对如何行使民主权利、开展群众监督缺乏必要认识,因而存在不懂监督、不会监督现象。

    第六、预防和打击农村干部职务犯罪的力度还不够。现行法律规定,把村干部经济犯罪等同于乡镇干部对待。但是,对于村干部职务犯罪案件的立案、审查力度还不够大。由于犯罪主体自身法律意识淡薄,存有侥幸心理,且村级各项制度不健全,执行时盲目性和随机性较大,导致村干部职务犯罪呈上升趋势。

    第七、村干部报酬低或无补贴,监督委员会没有充分发挥职能。由于我县村级集体经济基础普遍薄弱,而财政供给的村级工作经费又极为有限,村上办公经费紧缺,村干部报酬偏低。加上政府及其部门委托的工作较多,村上的办公经费每年5000元,而每个村的年度报刊订阅硬性开支都在2000元以上,剩余经费远远不够。村干部的待遇与目前经济社会发展状况相比偏低,人均年报酬一般在4000元左右,而他们大都是家里的主要劳力,有些时常为生计所迫,精力不济,积极性受挫,尤其是监督委员会人员和村委会委员都没有报酬补贴,严重影响了这些岗位职能的正常发挥。

四、加强和改进村级组织建设的对策

(一)规范农村干部队伍管理,加强村级党组织活动阵地建设。一是改进领导管理机制,对农村支部书记实行正规化管理,真正将支部书记管起来。二是改革选拔任用机制,增强农村党支部书记的活力。三是建立农村干部实绩档案,实行绩效管理。对村干部实行年度目标考核和绩效评定,明确考核内容和评分标准。根据政绩档案,重用德才兼备的,及时降免不称职的,保证农村干部队伍的整体水平。四是创新教育培训机制,全面提高村书记队伍素质。依托县镇党校等培训阵地,采取分层次、多方式培训,对村党支部书记进行任职资格培训。五是建立村干部考核激励机制,强化监督管理。建立健全村干部绩效考核制度、村干部年度述职制度、监督约束机制、村干部办公制度。六是加强村级党组织活动阵地建设。全力完成新农村建设试点村和重点推进村活动场所的建设与改造任务,力争村级阵地全面实现规范化建设。

(二)明确民主决策内容,完善明确民主决策程序。一要明确民主决策内容。凡是村里的重大问题、群众关心的热点问题以及与群众切身利益密切相关的事项,都应进行民主决策。主要包括:本村经济和公益事业发展规划和年度工作计划,本村全年财务预决算,村干部报酬及标准,村集体经济所得收益的使用方案,学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案,村集体经济项目的承包方案,村公益事业的建设承包方案,集体企业改制方案,集体举债及集体资产处置意见,救灾救济款物发放意见,土地征用补偿及分配方案,种粮补贴标准及国家其它补贴农民、资助村集体政策的落实意见,宅基地划分,计划生育指标安排,“一事一议”的具体事项,涉及群众切身利益的其它重大事项。二要完善民主决策形式。召开党支部会,提出需决策的村级事项;召开党员大会,对需提交村民会议、村民代表会议决定的重要问题,在广泛征求群众意见的基础上酝酿讨论;召开村两委联席会议,对党员大会讨论提交需决策的村级事项作进一步讨论,并形成具体方案;召开村民代表会议、村民会议,对村两委联席会议提出的方案进行表决。三要完善民主决策程序。主要程序应是:由村党支部提出需决策的事项,广泛征求意见,召开村两委联席会议审议提交村民会议或村民代表会议讨论表决,公示民主决策的结果,接受群众监督。同时要建立健全村级事务民主决策中的责任追究。对在村级重大事务决策和管理中违反程序、独断专行、侵犯群众民主权利,未经村民会议或村民代表会议讨论决定,擅自以集体名义借贷、变更与处置村集体所土地、企业、设备、设施的“村两委”干部实行责任追究制度,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

    三)着力深化“三资”监管,构建阳光反腐工程。在各镇建立“村集体‘三资’监管中心”,下设村集体会计委托代理办公室、村集体资产资源监管办公室和镇村招投标委托办公室。在全面实行村集体会计委托代理工作的基础上,加快村级财务网络监管系统建设,探索建立责任追究机制,着力解决一些镇在村级财务代理中存在重记账、轻审核,造成代理记账员对原始票据把关不严,监督不力等问题;督促指导各镇建立“三资”监管网站,并与县纪检监察网链接,定期公布各镇“三资”监管情况;结合2014年村级组织换届选举工作,加强对代理记账员的上岗培训,提高业务水平,增强履职能力;开展农村集体资产资源产权登记工作,年内全面建立起跟踪管理台账,做到账实相符;全面推行农村集体资产出让、资源开发利用公开竞价和招投标,尤其要规范完善小额工程招投标工作,确保公开廉洁。

(四)不断完善村务公开制度,促进规范化管理。一是规范村务公开项目。把村级经济发展计划、财务收支、集体经营项目、公益建设、计生指标、宅基地审批、村级干部报酬、水电费收缴、专项资金和物资的使用分配、上级有关社会经济发展的优惠政策等列入重点公开内容。二是规范村务公开程序。对确定公开的事项,先由村民监督小组或议事小组审议,再经村“三委”会议审定后公布,对涉及村上重大村务的公开,还必须提交村民代表会议审议决定。三是规范村务公开形式。主要是通过召开会议公布和设置室内外公布栏公布。同时完善村务工作档案,便于上级督促检查村务公开情况,有利于群众随时查阅监督。四是规范村务公开范围。凡属公开的事项,要求村级公布到组,组级公布到户,村上重大事务要及时召集村民代表会议,由村委会主任负责报告工作,接受质询和监督。五是规范村务公开时间。根据所要公开的内容和要求,一般分为按月按季公布、半年公布、年终公布和随时公布。

(五)推行村干部述职述廉制度,自觉接受群众评议。推行年底由村组干部就履行职责、完成工作任务、个人廉洁自律等情况向本村域内的镇以上人大代表、政协委员,村“三委会”全体委员、村民小组长及群众代表进行述职述廉,接受质询和民主评议,述职述廉报告、测评结果、整改措施和结果在公开栏公开。坚持推行村干部述职述廉制度,有利于加强村民自治和增加村级工作的透明度,保障村民的知情权、参与权和监督权。

(六)完善村级组织监督体系,加强对“村官”的监督。一要积极探索村级监督体制改革的新途径,强化对村干部的监督力度。监委会成员列席涉及群众利益的重要村务会议,监委会主任必须列席村两委会,会上各成员有发言权、建议权,无表决权、决定权;对村内事务、财务公开情况进行审核;建议村委会就有关问题召开村民代表会议或村民会议;对不按村务管理制度规定做出的决定或决策直接提出废止建议,督促村委会就具体事项重新提交村民代表会议或村民会议表决;村民因村干部问题上访,先由监委会处理,处理不服的再逐级反映;设立监委会后原村务公开监督小组和民主理财小组同时取消,其职能划归监委会。二要明确监委会的义务。监委会要支持“村两委”的工作,加强“村两委”与村民代表和村民的沟通,及时消除村民对“村两委”工作的误解;直接向镇党委、政府反映村两委不符合政策规定的决策及村干部违规违纪行为;定期或不定期向村党支部和村民代表会议报告村务监督工作情况;及时向村党支部、村委会反映村民对村务管理的意见和建议;联系村民,广泛听取意见,履行监督职责;督促村民履行《村规民约》,协助村委会对违反《村规民约》的村民进行教育处理。三要改进监委会工作方式。监委会既要避免在工作中与村“两委”唱“对台戏”,又要防止与村“两委”不分你我,保证机构的独立性。在监委会“班子”建设上,要牢把“四关”,为充分发挥作用奠定基础。即牢把“准入关”。真正将群众信赖、组织放心的党员或群众选入村民监督委员会。牢把“提高关”。提升工作能力,增强监督工作的针对性和实效性;牢把“程序关”。固化工作流程,使监委会成员熟悉、村“两委”干部理解、党员群众明白;牢把“履职关”。规范运行机制,为监委会成员搭建履职平台,确保其知情权、建议权和监督权有效行使。

(七)充分发挥纪检检察等部门作用,加大职务犯罪预防打击力度一要加强农村普法宣传。通过普法教育,使农村基层干部知法、懂法、守法,通过学习法律知识,提高自身素质;运用法律法规,提高依法行政的效率和质量;利用法律手段,帮助群众解决最关心、最直接、最现实的切身利益,营造农村和谐的干群关系,促进农村经济社会健康稳步发展。二要加大对村干部违法犯罪的惩戒力度。权力需要制约,失职理应受罚。为更好的进行权力监督,要推行农村党风廉政建设责任制,如发生腐败,应追究第一责任人的责任。对村干部违法犯罪要严厉惩处,让其不敢犯罪。检察机关要把查处贪污贿赂职务犯罪列为重点,与纪检监察部门密切配合,形成合力,加强打击力度。只有坚持惩治预防方针,才能有效遏制职务犯罪的滋生蔓延。实践证明,预防农村基层干部职务犯罪是检察机关在农村开展工作的“龙头”,只有把这项工作做深做实做出成效,才能保障农村经济社会稳步发展。三要不断探索预防职务犯罪的新途径和新方法。检察机关要加强对发案原因、特点和规律,以及预防对策等方面的调查研究,加大对村干部职务犯罪案件的查处力度,有力维护农民的合法权益,使其“不敢犯罪”。同时要加强管理,制定打击和预防农村职务犯罪的对策,查漏补缺,使其“不能犯罪”。其次要开展经常性的预防工作,主动争取各方面的支持和参与,为社会主义新农村建设营造良好环境,维护农村改革发展稳定大局。

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